Premier Donald Tusk — według informacji Radia RMF FM — miał odmówić prezydentowi Karolowi Nawrockiemu kontrasygnaty pod aktem ujawnienia aneksu do raportu WSI. To już kolejny w ostatnich dniach przykład, gdy szef rządu odmawia głowie państwa kontrasygnaty. W ubiegłym tygodniu odmowa premiera dotyczyła powołania czterech członków zarządu NBP: Marty Kightley, Ludwika Koteckiego, Przemysława Litwiniuka oraz Marcina Zarzeckiego.

Konstytucjonalista dr hab. Jacek Zaleśny z Uniwersytetu Warszawskiego powiedział PAP, że instytucja kontrasygnaty służy koordynacji aktów prawnych wydawanych przez dwa podmioty władzy wykonawczej — prezydenta i Radę Ministrów.

Ma przede wszystkim służyć temu, aby akty urzędowe prezydenta były zgodne z konstytucją i politycznie spójne z decyzjami rządu. Ma także ograniczyć ryzyko, że prezydent, działając samodzielnie, dopuści się działań niepożądanych z punktu widzenia prawnego lub politycznego.

Ponieważ prezydent nie odpowiada przed Sejmem — zwrócił uwagę konstytucjonalista — celem kontrasygnaty jest przeniesienie odpowiedzialności politycznej za jego decyzje na rząd, który przed Sejmem odpowiada. Zatem dając akceptację aktowi prezydenckiemu premier ten akt prawny firmuje i może odpowiadać za to politycznie przed Sejmem.

W przypadku aneksu do raportu z likwidacji WSI sytuacja jest szczególna. Procedura ujawnienia raportu, a także ewentualnego aneksu, jest opisana w ustawie z 2006 r., stanowiącej przepisy wprowadzające do ustawy likwidującej WSI. Zakłada, że prezydent wysyła raport (lub aneks) do zaopiniowania do marszałków Sejmu i Senatu, ale ich opinia nie jest dla głowy państwa wiążąca. Następnie prezydent podejmuje decyzję o opublikowaniu raportu (lub aneksu) w Monitorze Polskim.

W ustawie nie ma mowy o kontrasygnacie premiera, jednak — zdaniem Jacka Zaleśnego — jest ona wymagana.

- Procedura publikacji raportu oraz aneksu jest procedurą opisaną w ustawie. Prezydent działa w tym przypadku w ramach swoich kompetencji, a zatem podejmuje czynność urzędową. Z kolei w myśl art. 144 konstytucji każda czynność urzędowa prezydenta, aby mogła wywołać skutki z nią związane, wymaga akceptacji Prezesa Rady Ministrów, z wyjątkiem tych przypadków, które wymienione są w ustępie 3 art. 144. W katalogu tych wyjątków nie ma jednak czynności związanych z publikacją takich dokumentów jak raport czy aneks — wyjaśnił konstytucjonalista. - Z tego wynika, że aby opublikować aneks do raportu z likwidacji WSI, jest niezbędna akceptacja premiera — dodał.

Zgodnie z art. 144 ust. 3 konstytucji, prezydent nie musi uzyskiwać kontrasygnaty premiera w 27 sytuacjach. Należą do nich m.in.: zarządzanie wyborów do Sejmu i Senatu, skracanie kadencji Sejmu w przypadkach określonych w ustawie zasadniczej, kierowanie do Sejmu własnych projektów ustaw, podpisywanie lub odmowa podpisania ustawy, desygnowanie i powoływanie Prezesa Rady Ministrów oraz przyjmowanie dymisji rządu. Ponadto kontrasygnaty nie wymaga mianowanie sędziów, powoływanie Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego oraz innych prezesów tego sądu, prezesa i wiceprezesów Naczelnego Sądu Administracyjnego, prezesa i wiceprezesa Trybunału Konstytucyjnego, a także powoływanie członków Rady Polityki Pieniężnej i Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji czy składanie wniosku do Sejmu o powołanie Prezesa Narodowego Banku Polskiego.

W przypadku aneksu można się też powołać na analogię z publikowaniem samego raportu z likwidacji WSI w lutym 2007 r. Tamtą decyzję podjął prezydent Lech Kaczyński, ale miała ona kontrasygnatę premiera, którym był jego brat Jarosław Kaczyński.

W historii III RP było kilka przypadków, gdy kwestia kontrasygnaty była źródłem napięcia na linii prezydent-premier. Często premier w ten sposób pokazywał swoją władzę wobec prezydenta, dla którego z kolei głównym politycznym instrumentem było weto wobec uchwalanych ustaw.

Już za kadencji Karola Nawrockiego, w październiku ub.r., Tusk nie udzielił kontrasygnaty pod aktami powołania kandydatów na asesorów wojewódzkich sądów administracyjnych, przedstawionymi przez Krajową Radę Sądownictwa. W ich sprawie pismo do KPRM wysłał nawet Rzecznik Praw Obywatelskich Marcin Wiącek. Szef KPRM Jan Grabiec odpowiedział wówczas, że konstytucja nie przewiduje sytuacji, w których udzielenie kontrasygnaty byłoby obowiązkiem premiera oraz nie wyznacza konkretnego terminu na podjęcie takiej decyzji.

Jacek Zaleśny potwierdził w rozmowie z PAP, że kontrasygnata jest wyłącznie aktem woli premiera i aktem wyrażenia zgody na decyzję prezydenta. - Kiedy tej zgody nie ma, premier nie jest do niczego prawnie zobligowany, nie musi się też z tego tłumaczyć, a ten jego brak zgody nie podlega żadnej kontroli lub zaskarżaniu — powiedział konstytucjonalista. Taka konstrukcja prawna, przyznał, to wyraz założenia, że oba organy władzy działają w ramach tego samego ustroju i powinny ze sobą współdziałać, by minimalizować ryzyko błędów. - Jeśli tego współdziałania nie ma, decyzja nie zapadnie — przyznał Zaleśny.

Spory o kontrasygnatę miały miejsce nawet w czasach, gdy prezydent i premier wywodzili się z tego samego obozu politycznego. Dotyczyło to zwykle sytuacji, gdy prezydent uznawał, że w określonym przypadku kontrasygnata premiera nie jest potrzebna.

W 2012 r. kancelaria prezydenta Bronisława Komorowskiego argumentowała np., że wydawanie aktów indywidualnych dotyczących powołania na funkcję przedstawiciela prezydenta w różnego rodzaju organach jest dopuszczalne bez kontrasygnaty premiera.

Miało to związek z powołaniem przez Komorowskiego bez kontrasygnaty Łukasza Bojarskiego do Krajowej Rady Sądownictwa oraz Edwarda Zalewskiego do Krajowej Rady Prokuratury. Przedstawiciele prezydenta, a także samej KRS, powoływali się wtedy na analogie z wyznaczaniem przez głowę państwa swoich przedstawicieli np. do Komisji Nadzoru Finansowego, czego nie ma w konstytucji, a prezydent powołuje tam swojego przedstawiciela i może w każdej chwili go odwołać. Nie jest w tym ograniczony wymogiem uzyskania kontrasygnaty. Przyjęcie, że niezbędna jest tu kontrasygnata premiera, prowadziłoby bowiem do wniosku — podkreślali przedstawiciele prezydenta — że szef rządu ma bezpośredni wpływ na obsadę nie tylko swojego przedstawiciela w KNF, ale także prezydenta.

Analogiczna sytuacja miała miejsce w 2018 r., gdy Krzysztof Szczerski, szef gabinetu prezydenta Andrzeja Dudy przekonywał, że przedstawiciel prezydenta w KNF Zdzisław Sokal nie potrzebował kontrasygnaty premiera przy powołaniu na to stanowisko, a tego typu powołanie także w przeszłości było dokonywane bez kontrasygnaty.

Zaleśny wyjaśnił w rozmowie z PAP, że tylko te akty prawne urzędowe prezydenta, które są wymienione w art. 144 konstytucji, na pewno nie wymagają kontrasygnaty premiera. Pozostałe, by były ważne, wymagają akceptacji szefa rządu. - Istnieje jednak pojęcie kompetencji głównej i kompetencji wobec tej głównej pochodnych. Jeżeli prezydent ma kompetencję główną, którą wykonuje samodzielnie, powstaje pytanie, czy można to odnosić do kompetencji pochodnych — zwrócił uwagę.

Konstytucjonalista przyznał, że w doktrynie prawnej istnieje zgoda, że jeżeli kontrasygnaty nie wymaga określona kompetencja główna, można to odnosić także do kompetencji pochodnych. - Jeśli prezydent jest władny nie podpisać ustawy i wnieść do Sejmu o jej ponowne uchwalenie, to w ramach tej kompetencji głównej ma też kompetencję pochodną, aby ewentualnie wycofać weto z Sejmu, choć ta kompetencja nie jest wpisana wprost do konstytucji — powiedział.

Takich przypadków jest więcej, dodał, choć za każdym razem należy wskazać, wobec której kompetencji głównej jest kompetencja pochodna, w związku z którą prezydent wydaje akty prawne bez kontrasygnaty.

Niektóre spośród tego rodzaju wątpliwości zostały w przeszłości rozstrzygnięte przez Trybunał Konstytucyjny, gdy był jeszcze uznawany przez wszystkich. Np. w marcu 2006 r. prezydent Lech Kaczyński powołał na przewodniczącą KRRiT Elżbietę Kruk, interpretując, że jest to czynność pochodna wobec prawa mianowania członków Krajowej Rady. Trybunał Konstytucyjny orzekł jednak, że prezydent nie miał takiego uprawnienia.

Najgłośniejszy przykład politycznego zamieszania wokół kontrasygnaty to zgoda premiera Donalda Tuska z sierpnia 2024 r. na postanowienie prezydenta, aby „neosędzia” Krzysztof Wesołowski został wyznaczony na przewodniczącego zgromadzenia Izby Cywilnej SN. Po jakimś czasie Tusk przyznał się, że kontrasygnata była pomyłką i gdy dwóch sędziów Izby Cywilnej zaskarżyło ją do sądu administracyjnego, podjął decyzję o uchyleniu kontrasygnaty.

Decyzja o uchyleniu była kwestionowana przez ekspertów jako pozbawiona podstaw, ale NSA orzekł w sierpniu ubiegłego roku, że premier miał do tego prawo.

Z kolei w styczniu 2026 roku I prezes SN Małgorzata Manowska zaskarżyła do TK wymóg kontrasygnaty premiera przy decyzjach prezydenta ws. obsady stanowisk w wymiarze sprawiedliwości — np. przy wyznaczeniu sędziego kierującego Zgromadzeniem Ogólnym SN podczas wyboru kandydatów na prezesa. - Kontrasygnata paraliżuje wymiar sprawiedliwości — oceniła.

Podobnie jak ostatnio już kiedyś premier Donald Tusk nie chciał zaakceptować kandydata do zarządu NBP. W marcu 2008 roku, gdy prezydentem był Lech Kaczyński, a prezesem NBP Sławomir Skrzypek, premier kontrasygnował kandydaturę Piotra Wiesiołka na wiceprezesa NBP, ale początkowo odmówił kontrasygnaty wobec innego kandydata prezesa NBP i prezydenta — Witolda Kozińskiego. Zmienił jednak zdanie po kilku miesiącach.

Nie wiadomo, jak zakończy się obecny spór o obsadę zarządu NBP. Zgodnie z ustawą w skład zarządu Narodowego Banku Polskiego wchodzi prezes banku centralnego oraz od sześciu do ośmiu członków, w tym dwóch wiceprezesów. Obecny zarząd NBP liczy siedem osób. W listopadzie, jeżeli kadencja obecnego wiceprezesa Adama Lipińskiego nie zostanie przedłużona lub na jego miejsce nie zostanie wybrany nowy członek, może dojść do sytuacji, w której liczba członków zarządu spadłaby poniżej wymaganej ustawowo. (PAP)

pś/ bst/ rbk/ mhr/